专访丨吕忠梅：生态环境法典出台后，环保法将完成历史使命

2025年全国两会开启，全国人大常委会委员、环资委副主任委员吕忠梅的日程排得满满当当。自2003年担任第十届全国人大代表至今，每年全国两会都能听到她为中国环境法治鼓与呼的声音。

在过往的二十余年，她有第十二届全国人大代表和政协委员的身份“双跨”，也有第十二届、十三届全国政协社会和法制委员会驻会副主任的政协机关履职经历，还有第十四届全国人大代表的华丽回归。

作为农工民主党党员和法学研究工作者，她感触最深的是，能够把自己的专业知识、学术方向和研究成果与时代发展和国家所需紧密结合在一起，把学术理想变成中国法治的现实。

吕忠梅说，人大和政协都是大平台，正是因为有全国人大代表或政协委员的身份，她可以提出议案、提案和建议，提交的意见能够被看见、发出的声音能够被听见，这也是我国的根本政治和基本政治制度能够让代表和委员很好发挥作用的体现。

回望二十多年的履职实践，吕忠梅认为自己成长为了一名合格的人大代表。

从提出设立环保法庭、设立环境公益诉讼，到长江保护法的制定、环保法的修订……她提出的许多议案、建议和提案被采纳，给予她巨大的成就感。这种成就感在她看来并不是因为自己做成了什么事，而是作为环境法的研究者的代表，能够把这个群体的研究成果运用到国家法治建设中，为这个时代贡献一份力量。

从全国人大代表到全国人大常委会委员、环资委副主任委员，吕忠梅在人大的履职平台不断深入和扩大，这也给她带来许多新的机遇。

“过去作为人大代表，更多的是提出议案、建议，列席常委会。现在，作为常委会委员、专门委员会委员，不仅可以牵头制定或联系提出相关法律草案，而且可以直接参与列入立法计划的所有法律的审议，在其他法律审议的过程中，自己也可以从环境法的角度提出一些建议。”吕忠梅说，比如在审议监督法修正案时，提出将各级人民政府定期向各级人大常委会报告所辖区域环境质量状况、接受人大监督的成功实践上升为常态化监督事项的建议，得到采纳。就是她发挥作用的一个例子。

今年是新环境保护法实施十周年。过去十年，在这部“长了牙齿”的法律推动下，中国的生态环境状况发生了巨大改善，作为这部法律修订和实施的亲历者，吕忠梅在全国两会前夕接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访。

她谈及新环保法的实施效果超出了预期，也提到随着生态环境保护法律越来越多，各种问题也充分暴露，亟需通过以法典化的方式解决现行立法中的矛盾和冲突。

以下为对话全文：

新环保法实施十年，效果超出预期

澎湃新闻：今年是新环境保护法实施十周年，您作为这部法律修订和实施的亲历者，回顾法律实施的这十年您有何感受？

吕忠梅：新环保法已经实施十年，回头看，现在法律实施中的突出亮点，都是当年修法时关注的重点，说明我们确立了一部好的环保法；现在看，这部法律的实施效果超出预期。

第一个亮点是加强了对各级人民政府履行环境保护职责的监督。把过去的环保法只管企业不管政府，调整为既督企又督政。为此，修法时专门设计了一系列“督政”的制度，比如，规定各级人民政府对所辖区域环境质量负总责，建立环境质量考核制度；规定各级人民政府定期向同级人大报告环境保护工作情况，接受人大监督。这两项制度新环保法实施十年来一直坚持，取得了很好的效果。

与此同时，各级人大及其常委会也加强了对政府的监督，除了听取政府的环保工作情况报告外，还坚持进行执法检查。比如，全国人大自新环保法实施以来，每年都安排对1-2部环境保护的法律执行情况进行检查，有些还结合执法检查安排了专题询问，充分发挥了人大作为法律监督机关的“督政”作用。

第二个亮点是更严格的行政监管制度作用的充分发挥。新环保法增加了行政查封扣押等强制措施、规定了按日连续计罚等严厉的行政处罚制度，让环保法成为“史上最严”的法律。新环保法的实施与生态文明体制改革时间同步，大大增强了法律的执行力。特别是2018年国务院机构改革，将新环保法确定的生态环境行政主管部门统一监督管理落实到位，把原来六个部委与环境行政处罚相关的事项进行整合，成立专门的环境执法监督机构，集中行使环境执法权，使“长出了牙齿”的环保法能够真正咬到污染者、破坏者，法律的执行力度越来越大。

生态文明体制改革明确了环境保护“党政同责”，中央生态环境保护督察在新环保法的执行中发挥了非常重要的作用。

第三个亮点是环境司法的专门化、专业化发展，充分发挥司法的保驾护航功能，以国家强制力保障法律实施。2014年最高人民法院设立环境资源审判庭，出台了系列司法政策和司法解释，破解环境资源案件“立案难”“审理难”“执行难”等问题；2017年开始试行检察公益诉讼制度，2020年全面推行。试点阶段，检察机关办理的公益诉讼案件中，环保公益诉讼占到八成以上；到现在，环保类的公益诉讼依然超过一半。

随着新环保法的实施，我国建成了世界上独一无二的从最高人民法院、最高人民检察院到覆盖各级司法机关的环境司法体系，办理了许多具有世界典范意义的生态环境案件，联合国环境规划署网站开辟中国环境资源审判专栏，向全世界推广。

最后一个亮点是老百姓的自觉遵守。新环保法明确规定公民有保护环境的义务，鼓励公民践行绿色低碳生活的理念，节约资源、保护环境。我们看到，垃圾分类、植树造林、绿色消费，这些需要人人参与的环保行动，得到了群众的认可，环保行动者、志愿者越来越多。

新环保法专门增加了信息公开和公众参与一章，鼓励公众参与。这十年来也出现了更多的环保公益组织，发挥着更大的参与、监督作用，为共建共治共享的环保行动提供支持。这些巨大的变化也说明，新环保法的确发挥了应有的作用。

编纂生态环境法典，协调解决环境类法律之间的矛盾

澎湃新闻：在生态环境法治建设取得成效的同时，您认为当前生态环境保护工作还面临哪些主要挑战？特别是在当前的经济形势下，您怎样看待生态环境保护和经济发展的关系？

吕忠梅：新环保法被确定为生态环境保护领域的综合性法律，意在推动我国的生态环境立法体系从以污染防治为主的“小环保法”向污染防治与生态保护并重的“大环保法”转变。因此，在新环保法出台之后，加强了对相关法律的修订以及生态保护类法律的制定工作。但是，这项工作遇到了一个难题。在我国已经建成的中国特色社会主义法律体系中，与生态环境保护相关的法律分别属于两个不同的法律部门，其中，污染防治类的法律属于行政法部门，资源和生态保护相关法律如森林法、草原法、矿产资源法等属于经济法部门，经济法和行政法的立法目的和价值取向、制度体系完全不同，导致这些法律之间存在矛盾和冲突，实施面临几个非常大的问题。

第一是这些法律之间的价值如何统一？或者说应该统一到那部法律。比如环境保护法确立了保护优先原则，但资源法确立了开发利用原则，这两个原则如何统一？“高水平保护促进高质量发展”，高水平保护在法律上如何确定？高质量发展的法律判断标准是什么？促进绿色低碳发展的目标在法律上应该通过什么样的价值取向才能够体现出来，迫切需要确立统一的制度安排。

第二是现行立法大多由不同部门根据自己的职责提出法律草案，并且制定的时间不一样、管理的范围不一样，难免出现矛盾和冲突。例如由生态环境部门负责的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》把固体废物界定为污染物，规定必须按照污染物进行处理，尤其是一些危险废物不能进入市场流动，只能做无害化处理。但是从发改部门负责的《中华人民共和国循环经济促进法》角度看，所谓废物都是放错了地方的资源，固体废物是具有巨大利用价值的“城市矿山”。如果这两部法律如果不能从概念到制度进行协调，循环经济发展必然遇到障碍。

因此，我们经过四十多年的努力，生态环境法律体系已基本形成，较好解决了“有法可依”问题；但是，不同法律之间的矛盾和冲突也日益显现，生态环境立法的系统性、整体性、协调性、实效性不足的问题就非常突出，提高立法质量就成为了当务之急。

所以，党中央决定编纂生态环境法典，就是要按照实现人与自然和谐共生的中国式现代化的要求，建立山水林田湖草沙系统治理和一体化保护的法律体系，统筹考虑“生产发展、生活富裕、生态良好”问题，平衡好各种关系。

生态环境法典出台后，环保法应不复存在

澎湃新闻：新环境保护法已实施十年，您认为是否有必要进行修订？还是把相关内容的修订放在与生态环境法典的编纂同步进行？

吕忠梅：2014年，修订环保法时曾经提出过法典化方案，希望能够将环保法作为未来的环境法典总则进行考虑。

党的二十大报告提出“统筹立改废释纂”，在党的政治报告中第一次明确法典编纂的立法形式。党的二十届三中全会《决定》在深化生态文明体制改革的战略部署中，明确将“编纂生态环境法典”作为加强生态文明基础制度建设的重要内容。我们还看到，编纂生态环境法典已列入十四届全国人大常委会的立法规划和2024年年度立法计划，表明国家立法机关已正式启动了编纂生态环境法典的立法程序。

法典编纂从来都是法学家与法律家合作的成果。在生态环境法典编纂理论研究方面，2017年中国法学会环境资源法学研究会成立课题组对中国的环境法典编纂进行专题研究，取得了许多理论成果。2023年，我们课题组向全国人大常委会法工委提交了《生态环境法典专家建议草案稿》。建议生态环境法典编纂采取“适度法典化”模式，对现行的三十多部相关法律以及未来可能制定的法律采取不同方式处理：第一类是法典编纂完成后废止，第二类是法典编纂完成后继续保留但需整体修订，第三类是法典编纂完成后继续制定新法。

我们提出，环境保护法、海洋环境保护法、环境影响评价法等综合性法律以及大气、水、固体废物、噪声等污染防治类法律，应全部纳入法典，不再单独存在；资源和生态保护类的法律，如森林法、草原法、矿产资源法还有长江保护法、黄河保护法、青藏高原生态保护法等应继续保留，待法典出台后统一修订；还有像国家公园法、应对气候变化法等一些填补空白的法律，还需要继续制定。

按照这个设想，环境保护法应该不会再单独存在，而是作为生态环境法典总则编的基础，完全纳入法典。

如何真正实现黄河流域生态保护和高质量发展仍需关注

澎湃新闻：去年12月24日，十四届全国人大常委会第十三次会议举行联组会议，审议全国人大常委会执法检查组关于检查黄河保护法实施情况的报告并开展专题询问，您在会上专门提问。针对黄河保护法的执法情况以及黄河流域生态保护和高质量发展，您特别关心哪些方面的问题？

吕忠梅：去年，按照人大常委会的监督计划，由三位副委员长带队组成三个执法检查组，对黄河保护法的实施情况进行了执法检查，检查范围覆盖了沿黄九省。我参加了宁夏、山西的执法检查。黄河保护法实施才一年多，安排执法检查的目的是希望促进相关配套制度和政策的完善，了解法律实施过程中的痛点和难点。

检查组在给人大常委会的报告中全面总结了黄河保护法实施一年来的情况，归纳了六个方面成绩。我认为做得有促进法律实施意义的有三点，一是全国人大法工委完成了涉黄河保护的所有法律法规清理工作；二是水利部发布了黄河支流名录；三是宁夏按照“四水四定”要求，做实了水权交易。

但是有些问题不容忽视。黄河最大的问题是水沙平衡，为此，需要上游做好水源涵养，中游做好水土保持，下游做好湿地保护。在水量不足的情况下，解决好水沙矛盾，难度很大。各地方都对现在仍然在用的“八七分水方案”提出了意见，如何对“八七分水方案”进行合理调整，值得高度重视。

还有，黄河流域各省市绿色转型发展似乎尚未真正破题。一方面是如何真正推动发展绿色产业，另一方面是解决好沿黄城市的绿化用水问题，“绿色化”并不等于大规模种树、种草，建“花园城市”。如何做好水资源约束条件下的绿色发展文章，还需下大气力。

此外，流域协调机制还没有真正建立，目前上下游两省之间有一些联合、联动机制，但全流域协同和协调的机制并没有真正建立起来，这会直接影响黄河保护法的实施。

去年底在十四届全国人大常委会第十三次会议举行的联组会议上，我提出了关于如何推进黄河流域高质量发展与生态保护的问题，国务院领导同志给予了回答。我到山西检查时，与地方的同志也讨论了山西面临的以高水平保护倒逼产业绿色转型问题，如何找到适合省情的新赛道并且可持续，不是一窝蜂、运动式的，是他们有待交出的答卷。